Por Germán Grosso Molina
A partir de la reforma constitucional de 1994, fruto del acuerdo político entre Menem y Alfonsín (Presidente de la Nación y presidente de la U.C.R. respectivamente en ese entonces), conocido como "Pacto de Olivos", se incorporaron a la Constitución Nacional diferentes institutos de democracia semi-directa.
Hasta ese entonces nuestro sistema de organización político sólo contemplaba la democracia representativa. Es decir, aquella mediante el cual el pueblo no gobierna ni delibera sino por medio de sus representantes, elegidos popularmente (cfr. art. 22 de la Const. Nac.).
Sin embargo, en esa oportunidad se decidió dar un paso hacia otras formas de democracia más participativa. En la época clásica, en la antigua Grecia, se practicaba la democracia directa, esto es, cuando los ciudadanos se reunían en asamblea en las plazas, deliberaban y decidían.
Se conoce como democracia semi-directa aquella mediante la cual, si bien el sistema representativo es el que rige para determinar las autoridades supremas de un Estado (Presidente, Legisladores, Gobernadores, Intendentes, etc.), se emplean mecanismos de participación directa. En este caso el pueblo, si bien no gobierna, puede participar en determinados momentos de decisión.
Así, es que se incorporó la "Iniciativa popular". Esto es la posibilidad de presentar ante el Congreso Nacional, proyectos de Ley. En ese sentido, prevé el art. 39 de la Const. Nac.:
Los ciudadanos tienen el derecho de iniciativa para presentar proyectos de ley en la Cámara de Diputados. El Congreso deberá darle expreso tratamiento dentro del término de doce meses.
El Congreso, con el voto de la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara, sancionará una ley reglamentaria que no podrá exigir más de tres por ciento del padrón electoral nacional, dentro del cual deberá contemplar una adecuada distribución territorial para suscribir la iniciativa.
No serán objeto de iniciativa popular los proyectos referidos a reforma constitucional, tratados internacionales, tributos, presupuesto y materia penal.
Este derecho es regulado por la Ley 24.747, que reglamenta su ejercicio. Nótese que el constituyente creyó conveniente eliminar ciertas materias que por su delicadeza, no consideró conveniente que puedan ser objeto de iniciativa popular. Así, no podrían presentarse proyectos de ley que regulen materia de reforma constitucional, tratados internacionales, tributos, presupuesto y materia penal.
Otro instituto diferente al anterior, es la consulta popular. Este es otro mecanismo de democracia semi-directa o indirecta. En este caso, no son los ciudadanos los que presentan un proyecto de ley al Congreso, sino que en este caso se somete a la opinión popular un tema específico. La consulta podrá tener carácter vinculante o no, esto es, podrá obligar o no al Congreso a sancionar una ley determinada; y podrá ser convocada tanto por el Congreso de la Nación o por el Poder Ejecutivo. Así, prevé el art. 40:
El Congreso, a iniciativa de la Cámara de Diputados, podrá someter a consulta popular un proyecto de ley. La ley de convocatoria no podrá ser vetada. El voto afirmativo del proyecto por el pueblo de la Nación lo convertirá en ley y su promulgación será automática.
El Congreso o el presidente de la Nación, dentro de sus respectivas competencia, podrán convocar a consulta popular no vinculante. En este caso el voto no será obligatorio.
El Congreso, con el voto de la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara, reglamentará las materias, procedimientos y oportunidad de la consulta popular.
Es aquí donde surge la duda que nos ocupa en este pequeño artículo. En efecto, tras la presentación del Proyecto de Reforma al Código Penal por parte de la Comisión encargada de su redacción, integrada entre otros por el Ministro de la Corte Suprema, Dr. Eugenio Zaffaroni, se ha arrojado al debate nacional la posibilidad de someterlo a consulta del pueblo. El proyecto se ha presentado al Ministerio de Justicia de la Nación, quien luego de revisarlo, lo elevará al Ejecutivo, para que éste lo presente al Congreso Nacional (siguiendo el mismo "circuito" que el seguido para el proyecto de Código Civil).
Algunos sectores políticos, anticipándose a lo que resultará del proyecto que finalmente se eleve, y ante la posibilidad de que el nuevo Código esté influenciado por ideas de tipo "garantistas o avolicionistas"(que principalmente proponen la eliminación casi total de todo tipo de penas, o la reducción al máximo de las mismas, mantienen una gran preocupación por el delincuente y los reos, antes que por la víctima de los delitos, etc.), han planteado la posibilidad de someter a consulta popular el nuevo Proyecto. Por lo que surge la duda si, una materia como esta, puede ser sometida a consulta.
En este punto es donde la barahúnda se genera, pues algunos sostienen que por tratarse de materia penal, no puede ser sometido a consulta. Por lo que vemos que evidentemente se confunde el art. 39, que regula la "iniciativa popular", con el 40, que regula la "consulta popular".
En el caso del art. 39, como hemos visto, sí se prohíbe o deja afuera de la posibilidad de iniciativa popular a proyectos que recaigan sobre esas materias (penal, reforma constitucional, etc.).
Mientras que el art. 40 no prevé ninguna limitación al respecto. La conveniencia o no de someter a consulta del pueblo un Proyecto completo de Código Penal deberá ser merituada por las autoridades (Congreso o Poder Ejecutivo), pero no existe ningún impedimento constitucional de ningún tipo para realizarlo, si así se decidiere.
Mientras que el art. 40 no prevé ninguna limitación al respecto. La conveniencia o no de someter a consulta del pueblo un Proyecto completo de Código Penal deberá ser merituada por las autoridades (Congreso o Poder Ejecutivo), pero no existe ningún impedimento constitucional de ningún tipo para realizarlo, si así se decidiere.
La Ley 25432 que regula este instituto, tampoco contempla ninguna limitación al respecto. Su art. 6 claramente establece:
Puede ser sometido a consulta popular no vinculante, todo asunto de interés general para la Nación, con excepción de aquellos proyectos de ley cuyo procedimiento de sanción se encuentre especialmente reglado por la Constitución Nacional, mediante la determinación de la cámara de origen o por la exigencia de una mayoría calificada para su aprobación. En este tipo de consulta el voto del electorado no será obligatorio.
El código penal no es una materia para la cual se prevea un procedimiento específico, sino que para su sanción deben seguirse los trámites ordinarios para cualquier tipo de ley.
El código penal no es una materia para la cual se prevea un procedimiento específico, sino que para su sanción deben seguirse los trámites ordinarios para cualquier tipo de ley.
Un gran jurista argentino, Quiroga Lavié, comentando el art. 39, así lo sostiene al afirmar que es claro que en este supuesto, no existe limitación de materia alguna (cfr. su obra "Constitución de la Nación Argentina Comentada", Ed. Zavalía, Bs. As., año 2000, pag. 217). De hecho, cuestiona este autor que no se haya limitado en este caso también la materia sujeta a consulta, y propone que mediante la ley reglamentaria, se delimite este instituto.
Espero haber sido claro, y contribuir desde este humilde espacio al debate que se ha sucitado al respecto.
Dejaremos para otra oportunidad el tema de "fondo", esto es, el nuevo Proyecto de Código Penal.
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